Uma minirreforma eleitoral apressada

Especialista em Direito Eleitoral, Procurador da República José Jairo Gomes analisa as melhorias, os casuísmos e os retrocessos no Projeto de Lei nº 5.735/32013.

Sob o título Nova minirreforma eleitoral, o artigo a seguir é de autoria de José Jairo Gomes, Doutor em Direito pela Universidade Federal de Minas Gerais. O autor publicou, entre outros, os livros Direito Eleitoral (em nona edição) e Recursos Eleitorais e outros temas (ambos pela Editora Atlas). Foi Procurador Regional Eleitoral em Minas Gerais (2006 a 20010) e atualmente é Procurador Regional da República perante o TRF-1, no Distrito Federal.

1. Se há costumes que se podem dizer tradicionais no Brasil, certamente figura entre eles a gula legiferante do Estado. Entre nós, fazer normas tornou-se verdadeiro fetiche. Por vezes, a falta de sólido embasamento, bem como os casuísmos e desacertos de muitas proposições acabam por gerar balbúrdia, insegurança e indignação. Isso é especialmente verdadeiro no Eleitoral, disciplina jurídica em que há copiosa edição de normas. Não raro, tem-se a impressão de que, para que tudo se mantenha igual ao que sempre foi, é preciso gerar na sociedade a sensação de mudança. Agora, encontra-se em curso no Congresso Nacional mais uma reforma eleitoral albergada no Projeto de Lei nº 5.735/32013 que, pelas suas proporções, bem merece a qualificação de mini. E é no improviso das mini reformas eleitorais que se tece o complexo tecido do sistema político-eleitoral brasileiro.

2. O Projeto altera dispositivos do Código Eleitoral CE, da Lei Orgânica dos Partidos Políticos LOPP (Lei nº 9.096/1995) e da chamada Lei das Eleicoes LE (Lei nº 9.504/1997). Muitas são as mudanças propostas. Nenhuma, porém, atinge o cerne do sistema político em voga, tampouco traz solução para as práticas malsãs da política nacional. E nem poderia fazê-lo, pois tal sistema é umbilicalmente radicado na Constituição Federal de 1988, e, pois, só pode ser alterado por norma de igual estatura. De modo geral, as regras projetadas circunscrevem-se ao processo eleitoral. Segundo a Justificativa apresentada, têm em vista nomeadamente: a) simplificar, desburocratizar e dar transparência ao processo eleitoral; b) evitar a judicialização excessiva do processo eleitoral; c) fortalecer a participação popular.

3. No que concerne ao Código Eleitoral, importantes alterações são introduzidas, por exemplo, nos arts. 224, 257 e 262.

A atual regra inscrita no art. 224 do CE enseja duas situações. Na primeira, sempre que houver invalidação da votação nas eleições majoritárias para o Poder Executivo e essa invalidação atingir mais de metade dos votos os demais votos são julgados prejudicados e, no prazo de 20 a 40 dias, uma data deve ser marcada para a realização de nova eleição, denominadasuplementar. Na segunda, caso haja invalidação de menos da metade dos votos, os demais votos não são invalidados tampouco se realiza nova eleição, devendo ser diplomado e investido no mandato o segundo colocado no pleito. A nova redação que o Projeto confere ao art. 224 afeta essa segunda situação, de maneira que o segundo colocado não mais poderá ser diplomado e investido no mandato, devendo sempre ser realizada nova eleição. A mudança proposta funda-se no argumento equivocado de que o segundo colocado foi derrotado nas eleições; por ter sido vencido jamais poderia ser investido no cargo. Se é verdade que essa solução é mais simpática à ideia vaga e imprecisa de soberania popular (que, na verdade, pode ser concretizada de diversos modos), não se pode olvidar que a vitória do primeiro colocado é apenas suposta, além de não contar com fundamento ético-legal nem gozar de legitimidade, já que resultou do abuso de poder político, econômico ou dos meios de comunicação social. Historicamente, considerando-se as eleições de 2006, se vigente, a nova regra: a) teria impedido a investidura de Roseana Sarney no cargo de governadora do Maranhã em razão da cassação pelo TSE, em 16 de abril de 2009, do mandato do até então governador Jackson Lago; b) teria impedido a investidura de José Maranhão no mandato de governador da Paraíba face à cassação pelo TSE, em 17 de fevereiro de 2009, do mandato do até então governador Cássio Cunha Lima.

Já o art. 257 do CE passa a prever o efeito suspensivo para o recurso eleitoral (que é interposto contra decisão judicial de primeiro grau, i.e., contra sentença de juiz eleitoral), desde que tenha sido protocolado dentro do prazo legal. Essa mudança ajusta a prática jurídica à norma abstrata. É que, embora a vigente redação do art. 257 declare peremptoriamente que os recursos eleitorais não terão efeito suspensivo, na realidade tal efeito sempre foi concedido pelos tribunais eleitorais via ação cautelar ou, mais raramente, por mandado de segurança; isso sobretudo em processos que envolvem cassação de mandato. Há casos como o do art. 216 do CE (expedição de diploma) em que o próprio Código Eleitoral excepciona a regra do vigente art. 257 e prevê o efeito suspensivo do recurso eleitoral. Também o art. 15 da Lei de Inelegibilidades (LC 64/1990) condiciona a eficácia concreta da decisão que declara inelegibilidade, nega ou cancela registro de candidatura, cassa ou anula diploma ao seu trânsito em julgado ou à decisão de órgão colegiado (isto é, à decisão de tribunal eleitoral). Nesses dois casos o recurso eleitoral já goza de efeito suspensivo.

Quanto ao art. 262 do CE (que prevê o recurso contra expedição do diploma RCED), o Projeto revoga todos os seus incisos. No entanto, o texto do atual inciso I passa a compor o novo caput,no qual são explicitadas as três únicas hipóteses de cabimento do RCED, a saber: inelegibilidade superveniente, inelegibilidade constitucional e falta de condição de elegibilidade. O parágrafo único acrescido ao artigo define a inelegibilidade superveniente como sendo aquela surgida entre a data do registro de candidatura e a da eleição. Interpretação de cariz semântico e lógico indica que, em princípio, tal lapso (= entre a data do registro de candidatura e a da eleição) não se aplica à inelegibilidade constitucional, tampouco à falta de condição de elegibilidade. De maneira que, se entre a data do pleito e a da diplomação surgir uma inelegibilidade constitucional (ex.: em eleições municipais, o candidato eleito se casa com a prefeita que já exerce o 2º mandato vide CF, art. 14, § 7º) ou faltar uma condição de elegibilidade (ex.: o candidato eleito tem cancelada sua naturalização ou é expulso do partido vide CF, art. 14, § 3º, I e V), poderá sua diplomação ser contestada via RCED. No caso de falta de condição de elegibilidade a relevância da situação aconselha mesmo a negação ex officio do diploma.

4. Também a Lei nº 9.096/1995 (LOPP) sofrerá diversas modificações, caso o PL 5735/2013 se transforme em lei. Uma delas derroga o inciso II, do art. 31, suprimindo sua primeira parte. Essa proíbe que autoridade (nesse conceito não se incluem agentes que exerçam função político-eletiva) faça doação a partido político, sendo esse fato sancionado pelo art. 36, II, da mesma lei, com a suspensão, por um ano, da participação do partido no Fundo Partidário. Pois bem, o Projeto torna lícita tal doação. Nesse sentido, o parágrafo único acrescentado ao aludido art. 31 é esclarecedor, in verbis: É permitida a doação espontânea a partidos políticos, nos termos dessa Lei, por pessoas físicas, independentemente da existência de filiação partidária ou do exercício de cargo ou função pública. O risco envolvido nessa permissão foi ressaltado pelo TSE no julgamento da Consulta nº 1.135/DF (vide Res. TSE 22025 Rel. Min. Marco Aurélio Mello DJ 25-07-2005, p. 1), onde se sustentou a possibilidade de ocorrer abuso de poder de autoridade em razão da mesclagem dos diversos interesses em jogo, a saber: do pretendente ao cargo/função, do agente público eleito e do partido. Uma vez eleito, o agente público dedicar-se-ia a preencher os cargos e as funções públicos com filiados de seu partido (afastando a seleção por critérios técnicos e objetivos, como determina a Constituição), o que implicaria o aparelhamento do Estado com todas as consequências nocivas daí resultantes. O abuso de autoridade dar-se-ia, sob o ângulo da finalidade, pelo desvio de dinheiro público, que verteria do erário para os vencimentos dos contratados e daí seguiria para os cofres do partido. Isso, segundo o aludido acórdão, significaria insuperável fonte de recursos para o partido, o que promoveria o desequilíbrio, sob o aspecto econômico e financeiro, da disputa que se almeja de início igualitário.

Outra mudança na LOPP refere-se à alteração do texto do parágrafo único do art. 22. Eis a nova redação: Havendo coexistência de filiações partidárias, prevalecerá a mais recente, devendo a Justiça Eleitoral determinar o cancelamento das demais. Claro está que a constatação de ocorrência de duas ou mais filiações partidárias implicará não o cancelamento de todas como determina a regra hoje em vigor , mas sim a prevalência da mais recente. É intuitiva a razoabilidade dessa solução, eis que a última manifestação de vontade tem o condão de infirmar as anteriores. Aliás, ideia similar a essa é adotada no direito das sucessões relativamente ao testamento posterior, que, na falta de revogação expressa, prevalece sobre o anterior, nos termos do § único do art. 1.970 do CC.

5. Por sua vez, a Lei nº 9.504/1997 (LE) foi contemplada com o maior número de inovações. Algumas delas são mera repetição do que já é realizado na gestão eleitoral ou já é acolhido pacificamente na jurisprudência. É esse o caso, e.g., do § 13, acrescentado ao art. 11, que no âmbito do pedido de registro de candidatura prevê a dispensa pelo partido, coligação ou candidato, de documentos produzidos a partir de informações detidas pela Justiça Eleitoral.

Há, porém, novidades de inegável matiz prospetivo. Veja-se, nesse sentido, o texto do § 14, do art. 11, in verbis: Havendo viabilidade técnica, o pedido de registro de candidatura poderá ser feito eletronicamente, via internet. Malgrado o elevado grau de informatização de muitas rotinas eleitorais, ainda não se implantou o pedido eletrônico de registro de candidatura. Aparentemente, nada impede que no futuro isso possa ser realizado de forma segura, o que implicaria grande economia de tempo, o fim de filas e tumultos nas Secretarias e nos Cartório Eleitorais na data final para que o protocolo do pedido de registro seja feito (isto é, no dia 05 de julho do ano em que se realizam as eleições), e, mais importante, o fim da perda de prazo para que tal ato seja praticado.

Uma novidade relevante é a que fixa prazos e regula a substituição de candidato titularmajoritário (para o Poder Executivo). Atualmente, a substituição pode ocorrer até no dia do pleito, o que tem ensejado fraudes. Por exemplo, nas eleições municipais de 2012 várias pessoas sabidamente inelegíveis conseguiram que seus nomes encabeçassem a chapa majoritária; apesar do indeferimento de seus pedidos de registro, suas candidaturas eram mantidas sub judice por força de recursos às diversas instâncias da Justiça Eleitoral; na véspera ou no dia do pleito, renunciaram e em seus lugares foram colocados parentes seus, desconhecidos dos eleitores logrados, inúmeros cidadãos votaram em um suposto candidato a prefeito, mas elegeram seu parente. Ultimamente, essa fraude tornou-se comum em diversos municípios. A regra posta no Projeto impede esse tipo de substituição oportunista, feita na véspera ou no dia do certame e, portanto, sem tempo hábil para que os eleitores possam tomar conhecimento da pessoa em quem realmente irão votar e escolher para representá-los. Eis o teor do § 4º, acrescentado ao art. 13: É vedada a substituição de candidatos que concorram a cargos majoritários, na condição de titulares, a menos de vinte dias da data da eleição de primeiro turno, e a menos de dez dias da data da eleição de segundo turno, salvo por motivo de falecimento ou doença grave comprovada por meios idôneos, hipóteses em que a substituição poderá ocorrer até a véspera da eleição. Vale notar que o dispositivo não regula a substituição do vice na chapa majoritária; será isso um lapso ou uma opção consciente? Por outro lado, os prazos fixados no dispositivo são suficientes para que a Justiça Eleitoral possa promover as alterações necessárias na urna eletrônica de modo que, ao votar, na tela da urna eletrônica aparecerá a imagem do candidato real. Tais prazos são também bastantes para que a substituição seja bem divulgada na propaganda eleitoral gratuita e nos veículos de comunicação social. O mais importante é que os cidadãos terão a oportunidade de saber em quem realmente votam, o que torna o exercício do sufrágio um ato consciente, transparente e democrático, além de se promover a representatividade do eleito.

No âmbito do financiamento da campanha eleitoral, entre outras coisas, o Projeto estabelece: (a) doações eleitorais em dinheiro: (= recursos financeiros): (a.1) somente podem ser feitas na conta bancária específica do candidato, do comitê ou do partido (art. 23, § 4º); (a.2) na prestação de contas é dispensada a apresentação de recibo, sendo sua comprovação feita por documento bancário que identifique o CPF ou o CNPJ do doador (art. 23, § 4º-A); (b) doações estimáveis em dinheiro somente podem ser efetuadas mediante recibo assinado pelo doador (art. 23, § 2º); c) na prestação de contas, é dispensada: (c.1) a comprovação das despesas de natureza pessoal do candidato (art. 28, § 5º); (c.2) a cessão de bens móveis limitada ao valor de R$ 4.000,00 por pessoa cedente (art. 28, § 8º, a).

A desaprovação das contas de campanha não impede a expedição de certidão de quitação eleitoral (art. 11, § 7º), mas sujeitará o candidato ao pagamento de multa de até 10% (dez por cento) sobre o montante das irregulares detectadas [...]. Assim, retira-se o argumento comumente empregado de que a desaprovação de contas de campanha não possui sanção específica.

Ao se regular o poder de polícia (exercido pelo juiz eleitoral) na campanha eleitoral, é vedada a retenção por mais de quarenta e oito horas de carros de som e outros instrumentos de propaganda eventualmente apreendidos por propaganda irregular (art. 41, § 2º, II). Resulta evidente o casuísmo dessa disposição. A bem ver, todos os meios de propaganda eleitoral bem se encaixam na cláusula vaga outros instrumentos de propaganda. Diante disso, é de se perguntar se, na hipótese de apreensão de tabloides, panfletos e quejandos, todos irregulares, terá o juiz eleitoral de devolvê-los após 48 horas? Sob a luz da racionalidade comum, suposta no Direito, a resposta positiva a essa questão não faz sentido.

O Projeto introduz a ideia de pré-campanha (art. 36-A, VI), assim entendidas as manifestações políticas de cidadãos que levem ao conhecimento geral a pretensão de disputar eleições e as ações políticas que se pretende desenvolver. Mas não permite que haja pedido explícito de votos, nem menção a número de candidato, utilização de símbolos de campanha, distribuição de panfletos, arrecadação de fundos, realização de comícios ou outras ações próprias do período de campanha eleitoral. As ações típicas de pré-campanha não são consideradas propaganda eleitoral antecipada e, portanto, não são vedadas. Compreende-se que tais ações e manifestações inserem-se na vida política da sociedade, e por isso não devem ser restringidas. Imagina-se que, como tais ações são normais em uma sociedade política e a todos permitidas, não haveria desequilíbrio nas futuras campanhas tampouco ferimento ao princípio constitucional de igualdade. Na prática, porém, não se pode duvidar de que os mais ricos e poderosos (partidos políticos, entidades ou pessoas, não importa), que já contem com um nome para lançar na disputa, aproveitarão a deixa para promovê-lo e ampliar sua exposição perante o eleitorado. Haveria nisso quebra do equilíbrio e da igualdade no pleito, princípios esses caros ao sistema constitucional-eleitoral pátrio?

6. O Projeto traz muitas outras mudanças nos domínios eleitorais. Este espaço não permite a apreciação de todas. Numa análise global, pode-se dizer que algumas melhorias são, sim, introduzidas no sistema. Mas há também regras inócuas (porque já assimiladas pela administração eleitoral), casuísmos (como a dispensa de comprovação de despesas pessoais do candidato, a definição de que a desaprovação das contas não obsta a quitação eleitoral, a determinação de devolução em 48 horas de instrumentos de propaganda irregular) e retrocessos (como a mudança do art. 224 do CE). Na verdade, não se compreende a pressa para a presente minirreforma. Inexiste razão plausível para não se aguardar a reforma política que tem sido anunciada, ou mesmo para não se realizar uma reforma eleitoral ampla, mais comprometida com a coerência e eficácia globais do sistema político-eleitoral. (Blog do Fred)